מחשבות על פסק הדין בעניין התקציב הדו שנתי: חלק 2 – האם תקציב דו-שנתי פוגע בהכרח באופוזיציה?

זה פוסט שני בסדרה של פוסטים שאני מקווה לעשות על פסק הדין של בית המשפט העליון בעניין חקיקת התקציב הדו-שנתי שניתן לפני יומיים, ב-6.9.2017.

בפוסט הקודם הסברתי למה ההנמקה שעליה ביססו השופטים את פסילת חוק היסוד בעניין התקציב הדו-שנתי, דוקטרינת ״השימוש לרעה״ בחקיקת יסוד, היא בעייתית וככל הנראה לא משיגה את מה שהשופטים טוענים שהיא משיגה. הסברתי גם למה דוקטרינת השימוש לרעה עלולה אפילו להזיק מבחינת המטרות שמייחסים לה. אחד הדברים שהניתוח הזה מציע הוא שהשופטים כנראה התבססו על הדוקטרינה הזו כ״כיסוי״ לכך שמה שבאמת ״מתרחש״ בפסק הדין הוא מה שהם טוענים בעקשנות שלא מתרחש שם — וזה ביטול חוק-יסוד על בסיס דוקטרינת התיקון החוקתי הלא חוקתי. במובן זה מדינת ישראל הצטרפה לראשונה למדינות כמו הודו וקולומביה, שבהן דוקטרינת התיקון החוקתי הלא חוקתי היא לא רק אפשרות תיאורטית אלא גם קיבלה שיניים ממשיות, והעובדה שהשופטים טוענים אחרת לא צריכה לבלבל.

קל יחסית לראות שזה מה שבאמת קורה בפסק הדין מעבר לרמז הטמון בכך שהשופטים טורחים בצורה כל כך מחשידה להדגיש שזה כביכול לא מה שהם עושים. המשנה לנשיאה (בדימ׳) רובינשטיין, וכל השופטים האחרים שהצטרפו אליו, משבצים לאורך כל פסק הדין אמרות כנף על חשיבות מעמדה של הכנסת ועל כבודה ועל רמיסתה העקבית על ידי הממשלה בשנים האחרונות, ובמיוחד על חשיבות האופוזיציה הפרלמנטרית. הם ממסגרים את הפרקטיקה של כתיבת תקציב דו שנתי כפי שעוגנה חמש פעמים בהוראות שעה לחוק-יסוד: משק המדינה כפגיעה משמעותית בכנסת ובאופוזיציה, לעיתים כחציית ״קו אדום״. הם קושרים את הפרקטיקה הזו למגמות פרלמנטריות אחרות שלטענתם העצימו את הממשלה על חשבון הכנסת, כמו חקיקת המסתננים והליך החקיקה שנערך בחוק מיסוי דירה שלישית ואשר בוטל לאחרונה אף הוא על ידי בג״ץ (אם כי שם על רקע דעת מיעוט של השופט מזוז שהמשנה לנשיאה רובינשטיין מגדיר כ״נכבדת״).

כל ההדגשות הללו אכן מעידות, בוודאי בסגנון ובווליום שבהם הן מוגשות בפסק הדין, שהשופטים באמת רואים במתכונת התקציב הדו שנתי בעיה של ממש מבחינת סדרי השלטון החוקתיים והדמוקרטיים במדינה. או לפחות בעיה מספיק רצינית שיחד עם ״השימוש לרעה״ שלדעת השופטים מתקיים כפועל יוצא מן התיקונים הזמניים לחוק-היסוד, מצדיקים ללכת על הצעד החריג של ביטול התיקון החוקתי בהיותו, ובכן, בלתי חוקתי.

אבל האם הפסילה בהקשר זה מוצדקת? לדעתי התשובה מורכבת הרבה יותר ממה שהשופטים מודים. הבעיה היא בכך שבניגוד להכרזות של באי כוח העותרים על ניצחון חשוב שמחזיר לכנסת את כבודה ולאופוזיציה את כוחה, האמת היא שקשה לראות איך התקציב הדו שנתי בהכרח פוגע באופוזיציה וכיצד החזרת התקציב למתכונת השנתית בהכרח מחזקת יותר את הכנסת. נתחיל בשאלת כוחה של האופוזיציה ונעבור בהמשך — בפוסט הבא בסדרה — לשאלת מעמדה של הכנסת באופן רחב יותר (סוגיה שכוללת בתוכה גם את הסוגיה הקודמת הממוקדת רק באופוזיציה).

לגבי האופוזיציה, נקודת המוצא של פסק הדין היא שורש הכשל בהקשר זה. ההנחה המשתמעת מפסק הדין הינה שכוחה של האופוזיציה, לפחות בכל מה שקשור בביקורת על התקציב שמכינה הממשלה ושצריך לעבור בחקיקת הכנסת, הוא כמותי ונמדד לפי עיתיות הביקורת התקציבית. על פי היגיון זה כל פעם שנוטלים מן הכנסת ״הזדמנות״ לבקר את התקציב, למשל על ידי יצירת תקציב דו שנתי במקום תקציב שנתי, מחלישים את האופוזיציה. אבל תפישה נכונה ומדויקת יותר של הדברים היא שהכוח של האופוזיציה הוא לא כמותי; הוא איכותי ומערכתי. בהתאמה, השופטים, וכל מי שחוגג את פסק הדין כניצחון מובהק לאופוזיציה, אינם מתייחסים ליתרונות שיש ממתכונת תקציבית רב שנתית מבחינת האופוזיציה, ברגע שמבינים שכוחה אכן צריך להימדד מן הבחינה האיכותית והמערכתית.

יתרון אחד נובע מן העובדה שבתקציב רב שנתי האופוזיציה אמנם מפספסת הזדמנות לביקורת תקציבית, אבל היא מרוויחה יצירת תקציב שכובל את הממשלה לתקופה יותר ארוכה ומקצץ את ידיה ואת הגמישות הרגילה שהיא נהנית ממנה במסגרת תקציבים שנתיים. העובדה שהתקציב הוא רב-שנתי גם מחייבת את הקואליציה (ואת הממשלה) לשים ״על השולחן״ את התכניות המדיניות שלה לעתיד ואשר מחייבות התאמה תקציבית בזמן מוקדם יותר: אם בעולם של תקציב חד שנתי הממשלה היתה יכולה לחכות עם הגשמת תכנית מדינית פלונית לשנת תקציב ב׳, עתה, בעולם של תקציב דו-שנתי, היא איננה יכולה להמתין עוד והקואליציה מקבלת, אפוא, גישה למידע חיוני בלוח זמנים מוקדם יותר מאשר זה שנהג בסטטוס קוו (מידע שבתורו מאפשר לאופוזיציה להתארגן טוב יותר מבחינת האג׳נדה החקיקתית שלה או מבחינת פעילותה האופוזיציונית).

אולם בכך לא די. הפנמה של העובדה שקואליציה היא ממסד מערכתי ולא כמותי מחדדת יתרונות נוספים מתקציבים רב שנתיים. היתרונות בהקשר זה קשורים כולם למה שאפשר לכנות תחלופיות בין-זמנית (intertemporal tradeoff): ֿתקציב דו שנתי למעשה מפחית מכוחה של האופוזיציה בשנת התקציב השניה. ואולם, קיימות נסיבות שבהן האופוזיציה של שנת תקציב ב׳ יכולה להיות מוחזקת כמי שתסכים ״לאצול״ את סמכותה לאופוזיציה של שנת תקציב א׳ מן הטעם הפשוט שהיא מרוויחה מאצילה כזו. כזהו למשל המקרה שבו האופוזיציה של שנה ב׳ מוצאת את עצמה, מכל מיני נסיבות שבהחלט עשויות להתרחש במציאות הפוליטית המשתנה, במצב חלש יותר מזה שבו מצויה האופוזיציה של שנת תקציב א׳ שבה אמור להתאשר התקציב הדו-שנתי. וכזהו גם המצב שבו למשל האופוזיציה של שנה ב׳ היתה מעוניינת לפנות את סדר היום החקיקתי לדברים אחרים שאינם התקציב ואשר, כידוע, בולע לא מעט זמן ממושב הכנסת וממשאביה החקיקתיים של הכנסת. מנקודת מבט זו התקציב הדו-שנתי יכול אפוא להיתפס כלא פחות מאשר עסקה ״משתלמת״ בין האופוזיציה בגלגולה בשנה א׳ לבין האופוזיציה בגלגולה בשנה ב׳.

בכך אין לומר כמובן שתקציב רב-שנתי בהכרח מעצים את האופוזיציה ושהיתרונות האיכותיים והמערכתיים שאני מצביע עליהם ידם על העליונה. כל מה שאני מבקש לחדד בהערות אלה הוא שאנחנו פשוט לא יודעים ושפסק הדין לא עושה (וספק אם יכול לעשות) את ״העבודה״ הרלוונטית כדי להסביר בצורה משכנעת למה החוק פוגע באופוזיציה. במקום זאת פסק הדין (וכל מי שחוגג אותו) נתפס לכל מיני כללי אצבע ותחושות בטן שמבוססות על הבנה של כוח אופוזיציוני במובן הכמותי, אף כי לא זו הרמה הרלוונטית של הכוח שאותה יש ככל הנראה לבחון ולנתח.

הביקורת הזו אולי לא לגמרי הוגנת כלפי בית המשפט משום שפסק הדין כן מבקש לקחת במידה מסוימת פרספקטיבה מערכתית על סוגיית ה״כוח״. הנקודה הזו ברורה למשל בניסיון של המשנה לנשיאה רובינשטיין (ושל השופטים האחרים) לקשור בין הסוגיה שנדונה בפסק דין זה, ובין סוגיות אחרות שבהן דן בג״ץ בהקשרים אחרים, ובפרט בעתירות נגד חוק מיסוי דירה שלישית. במובן הזה אכן מאמץ בית המשפט נקודת מבט אגרגטיבית שנראית לי אטרקטיבית יותר. אלא שהפרספקטיבה בהקשר זה כפי שהיא מיושמת בפסק הדין אף היא חלקית בלבד ולא מביאה באופן מובהק למסקנה שהשופטים סבורים שהיא מובהקת. אבל סוגיה זו כבר קשורה באופן יותר ישיר לשאלת כוחה של הכנסת מול הממשלה באופן כללי, ואליה אני מתעתד להתייחס בחלק הבא של הסדרה.

מחשבות על פסק הדין בעניין התקציב הדו שנתי: חלק 2 – האם תקציב דו-שנתי פוגע בהכרח באופוזיציה?

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s